guerra a las drogas e intervención
30 de agosto de 2009
[Horacio Verbitsky] A tres días del fallo ‘Arriola’, el presidente de Colombia, Álvaro Uribe, dejó sentado su desacuerdo con la despenalización de la tenencia de estupefacientes para consumo personal dispuesta por la Corte Suprema de Justicia. Lo hizo durante la cumbre de Unasur en Bariloche, donde dijo que la legalización genera impunidad y por el contrario hizo la apología del castigo. Uribe defendió allí el asentamiento de tropas militares de los Estados Unidos en su territorio para librar lo que define como guerra contra el narcotráfico y el terrorismo, aunque insistió que no habrá cesión de bases que queden fuera del control soberano de su país. El despliegue de fuerzas estadounidenses en Colombia responde a la decisión ecuatoriana de no renovar la autorización para la base aérea de Manta. La posición del caudillo antioqueño y la del alto tribunal argentino definen dos modelos antagónicos, y la situación que hoy vive Colombia es la conclusión natural del proceso que la Corte argentina intenta corregir para que no llegue a ese estadio.
Bazterrica, Montalvo, Arriola
Todos los votos de los jueces supremos argentinos en el caso Arriola revisan lo sucedido desde que el mismo tribunal penalizó la tenencia para consumo, en 1990, en el caso Montalvo. El argumento que utilizó entonces fue que "el efecto contagioso de la drogadicción y la tendencia a contagiar de los drogadictos son un hecho público y notorio", lo cual se parece más a una afirmación dogmática que a un fallo judicial razonado. También sostuvo que la incriminación del consumidor era imprescindible para llegar al traficante. Diecinueve años después es ostensible que esa presunción no se ha verificado y que el narcotráfico, lejos de disminuir se acrecentó, pese al sacrificio de los derechos individuales. Por eso, en el tramo común de su fallo los siete jueces declararon inconstitucional la penalización de la tenencia de cualquier tipo de estupefacientes para consumo personal, cuando no implique "un peligro concreto o un daño a derechos o bienes de terceros". Además exhortaron a las autoridades públicas a "asegurar una política de Estado contra el tráfico ilícito de estupefacientes" y medidas de salud preventivas, "con información y educación disuasiva del consumo", enfocada sobre todo en los grupos más vulnerables, como los menores, para cumplir con los tratados internacionales de derechos humanos. Enrique Petracchi no tuvo más que remitirse a su disidencia en Montalvo o, lo que es lo mismo, al voto de la mayoría que integró en 1986 en la causa Bazterrica, que también despenalizó la tenencia para consumo. En los cuatro años que transcurrieron entre Bazterrica y Montalvo no se produjo un incremento de consumo ni de tráfico, como sí ocurrió desde Montalvo hasta ahora. El fracaso de esa política de persecución al usuario fundamenta el cambio en el voto de Carlos Fayt, quien en 1986 y 1990 había optado por la penalización. Ahora profundizó en las restricciones al poder punitivo del Estado que imponen los tratados internacionales de Derechos Humanos, constitucionalizados en 1994. El de Raúl Zaffaroni cita a la principal figura del catolicismo argentino de fines del siglo XIX, José Manuel Estrada, "quien señaló que el artículo 19 de la Constitución Nacional consagra con claridad la separación del derecho y la moral individual". Según Estrada, el Estado que impone una moral implica una actitud "pagana y socialista" y el que respeta el ámbito de libertad moral de la persona, una concepción "cristiana y liberal". Este considerando parece pensado para la actual jerarquía de la Iglesia Católica, que ha usado este tema, como el de la pobreza, para sus insidiosas incursiones en la política actual.
La Guerra Terminó
La decisión de la Corte no es una originalidad vanguardista. Por el contrario, la Argentina es el último país de la región que sigue el camino de la despenalización de la tenencia para consumo. El fallo se inscribe en una serie de pronunciamientos que tanto en la zona opulenta del mundo, donde está el mayor mercado consumidor, como en Latinoamérica, que lo abastece, objetan las respuestas punitivas al consumidor por violatorias a derechos y garantías elementales pero también por ineficaces y contraproducentes y van más allá del fallo argentino. En su edición del 7 de marzo de este año, la revista británica The Economist dedicó su portada al tema, con el nítido título ‘Cómo frenar las guerras de la droga’ y un sugestivo dibujo. El artículo recuerda que en 1909 se realizó en Shanghai el primer esfuerzo internacional para prohibir el comercio de narcóticos, con la creación de la Comisión Nacional del Opio. Enumera distintos encuentros y tratados tendientes a conseguir "un mundo libre de drogas" y a eliminar o reducir en forma sustancial la producción de opio, cocaína y marihuana y concluye que "esta lucha de un siglo ha sido antiliberal, asesina, e inútil". Por eso, dice, "la política menos mala es legalizar las drogas". La muy escuchada revista británica agrega que "lejos de reducir el delito, la prohibición ha fomentado la delincuencia en una escala que el mundo nunca había conocido antes" y "convirtió en delincuentes a ciudadanos que por lo demás eran respetuosos de la ley". Por eso "el fracaso de la guerra a la droga" sugiere "un cambio de foco, del encierro de consumidores a la salud pública y la reducción de daños". La legalización, dice, no sólo sacaría de juego a las mafias, sino que también transformaría la droga "de un problema de seguridad en uno de salud pública. Los gobiernos regularían el comercio de drogas y le cobrarían impuestos, y usarían los fondos recaudados (miles de millones ahorrados en policía y justicia) para educar al público en el riesgo de consumir drogas y para tratar a los adictos". La decisión argentina en ‘Arriola’ es mucho más conservadora.
Los Notables Latinoamericanos
En el vecindario, los ex presidentes Ernesto Zedillo, de México, César Gaviria de Colombia, y Fernando Henrique Cardoso, de Brasil, crearon una Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia que integran entre otros el ex alcalde de Bogotá Antanas Mockus, los escritores Paulo Coelho, Mario Vargas Llosa, Tomás Eloy Martínez y Sergio Ramírez, los periodistas o ensayistas Enrique Santos Calderón, Enrique Krauze y Moisés Naím, los jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Sonia Picado y Diego García Sayán y la jueza argentina Patricia Llerena. Bajo el título "Una guerra perdida", la Comisión latinoamericana dice que las políticas prohibicionistas "no han producido los resultados esperados. Estamos más lejos que nunca del objetivo proclamado de erradicación de las drogas". Contabiliza a América Latina como el mayor exportador mundial de cocaína y marihuana, creciente productor de opio y heroína e incipiente de drogas sintéticas y señala con alarma el crecimiento "a niveles inaceptables de la violencia", el aumento del crimen organizado y su infiltración "en las instituciones democráticas". El país de Uribe, dice, es "un claro ejemplo de las limitaciones de la política represiva promovida globalmente por los Estados Unidos". Durante décadas ha adoptado "todas las medidas de combate imaginables, en un esfuerzo descomunal cuyos beneficios no se corresponden con los enormes gastos y costos humanos". La propuesta de esta comisión de notables para América Latina es muy similar al fallo de la Corte argentina: descriminalizar la tenencia de marihuana para consumo personal, tratar el consumo de drogas como una cuestión de salud pública mediante acciones de información y prevención y "focalizar la represión sobre el crimen organizado". La política estadounidense de encarcelar a los usuarios "cuestionable desde el ángulo del respeto a los derechos humanos y de su ineficacia, es inaplicable en América Latina, considerando la superpoblación carcelaria y las condiciones del sistema penitenciario. Inclusive esta política represiva propicia la extorsión de los consumidores y la corrupción de la policía".
El Comité Científico
La jueza Patricia Llerena es también integrante del comité científico asesor reunido por el ministro Aníbal Fernández. Otro de sus miembros, el camarista Horacio Cattani, fue autor hace dos décadas de varios de los fallos pioneros que declararon no punibles los actos privados mientras no trasciendan a terceros ni afecten intereses públicos, porque de lo contrario el Estado volverá "a extender su poder sobre el ámbito de intimidad de los individuos, en cada caso que él mismo declare necesario para los ‘intereses de la Nación’ o alguna fórmula similar, en un notorio acercamiento a los sistemas jurídicos totalitarios". La represión se concentra siempre en jóvenes consumidores y en contados casos "se individualiza a algún encumbrado integrante de la cadena". La Corte menemista revocaba esos fallos, que ahora vuelven a ser ley.
Luego del fallo, el Comité evalúo por unanimidad responder a las exhortaciones de la Corte, elevando una serie de anteproyectos de ley que cubran todos los aspectos. Estos serían:
- De protección integral en el campo de las adicciones, en especial respecto a menores y jóvenes. Contempla la atención, prevención, asistencia e inclusión. Se basa en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Comprende un plan marco de cinco años con monitoreos cada dos y control por una comisión parlamentaria bicameral. También creará una Comisión Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas (ya hubo un organismo similar durante el gobierno de Raúl Alfonsín) que coordine con todos los ministerios nacionales y organismos de la administración pública nacional. Para controlar la ejecución de esas políticas se crearán unidades ejecutoras en cada ministerio, según sus respectivas competencias.
- De asistencia y reforma parcial a la ley de internaciones. Tal como sostuvo la Corte en su reciente fallo y en otros precedentes como el que dictó respecto de pacientes de salud mental, la internación será una medida de última instancia en casos muy bien fundamentados, con escrupuloso respeto por los derechos de los pacientes establecidos en los instrumentos internacionales. Un protocolo del Consejo Federal de Salud incluirá el diseño de los tratamientos al que deberán ajustarse tanto hospitales públicos nacionales y provinciales como prepagas y obras sociales.
- De redefinición de competencias del Cenareso (del que Cattani fue abogado antes de ingresar a la Justicia), como órgano tutor en materia sanitaria, de prevención, tratamiento y rehabilitación de las adicciones a nivel nacional.
- Sobre movimientos de fondos producto de negocios ilícitos. Esta es la especialidad de la jueza Llerena. Establecerá un mecanismo de incautación de bienes originados en grandes fraudes, evasiones, corrupción, narcotráfico y trata de personas, como herramienta eficaz para la recuperación de activos y eliminación del incentivo económico y permitir un cruce y control de datos que hoy no existe. Se creará una comisión de la cual formarán parte un representante de la Corte Suprema y otro de los tribunales provinciales. En el control de activos participará el Banco Nación. De este modo debería mejorar el rendimiento que hasta ahora han tenido organismos como la Sedronar (dos cámaras federales ordenaron investigar y/o procesar a su responsable, José Granero, y un juez detuvo a tres de sus colaboradores por el hallazgo de varios kilos de cocaína en una camioneta del organismo), la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF) y la unidad de lavado de activos de la Procuración General. La readecuación de los mecanismos internos de procedimiento debería dar mayor agilidad a las presentaciones judiciales, con participación entre otros del Banco Central y la AFIP.
- Mapeo de problemas pendientes en educación, salud, trabajo, desarrollo social, medicamentos de venta libre, tabaco y alcohol, con una redefinición de las facultades y competencias de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (Anmat) y el Instituto Nacional de Medicamentos (Iname). En la década pasada Menem y Cavallo acordaron con los laboratorios la desregulación de medicamentos de venta libre, que desde entonces pudieron comercializarse fuera del circuito de farmacias. Esto propició el surgimiento de nuevas adicciones, el incremento de la piratería del asfalto por remedios, la adulteración de medicamentos y el registro de 21 mil muertos por año por abuso de medicamentos legales, según un estudio de las universidades Nacional de Buenos Aires y Maimónides. CFK envió al Congreso un proyecto para que otra vez los medicamentos de venta libre sólo pudieran adquirirse en farmacias, la Cámara de Diputados lo aprobó pero los laboratorios lo detuvieron en el Senado. La presidente también reglamentó en marzo de este año la ley 24.788, para evitar el acceso indiscriminado al alcohol. Si alguna vez fue un consumo hedonista ahora se ha convertido en un fin en sí mismo. En las guardias de los hospitales se han incrementado los casos de coma alcohólico, sobre todo en mujeres, que por su peso tienen menor resistencia. Los jóvenes juegan a la jarra loca, donde se mezclan todo tipo de bebidas para probar quién soporta la mayor ingesta. La ley no fue reglamentada en la Ciudad de Buenos Aires, que encabeza la lista en todo tipo de adicciones.
Veinte Objetivos
Además de estos anteproyectos, el Comité elaboró un cronograma con veinte objetivos, que identifican los diversos problemas públicos en materia de políticas de drogas, por cada cartera y área, tomando en cuenta la competencia legal y sugiriendo la reforma, adecuación, coordinación, implementación o profundización según el caso. Se refieren a tabaco, medicamentos, alcohol, sistematización de la información contenida en diversas causas judiciales, capacitación de fuerzas de seguridad en técnicas de procedimiento que eviten nulidades, reduzcan la posibilidad de corrupción y favorezcan la intervención de una policía comunitaria, como ocurre en Portugal o Canadá; detección de operaciones sospechosas, precursores químicos y farmacéuticos que se usan para fabricar drogas químicas o paco y/o abastecer a los laboratorios de cocaína de Perú, Colombia y Bolivia. La fiscalización de precursores químicos requeriría una auditoría de la Anmat y de la Inspección General de Justicia a todas las empresas registradas, detectando domicilios inexistentes mediante el cruce con las bases de la Anses y del Sistema de Identificación Nacional Tributaria y Social (Syntis). Los programas de responsabilidad social empresaria aplicados a la prevención y asistencia, garantizarían seguridad e higiene para la empresa, contención y asistencia para el trabajador y seguridad para el usuario de servicios públicos o privados. Los consejos federales de salud, educación, desarrollo social, trabajo y seguridad coordinarían las políticas preventivas y de asistencia por zonas. También incluye el rediseño del sistema de control de tratamientos, lugares de atención de adicciones donde se han producido hasta casos de torturas y corrupción, con sobrefacturación, invención de historias clínicas u obtención de subsidios por parte de la Sedronar, como demostraron la Auditoría General de la Nación, la Sigen y diversas denuncias ante la Defensoría del Pueblo. CFK ya firmó el decreto reglamentario de la ley de lucha contra el alcoholismo. Un fuerte impulso comunicacional debería incluir a las secretarías de Cultura, Medios y Deportes. En todas las unidades penitenciarias se promoverá la realización de encuestas sobre prevalencia, prevención y asistencia de adicciones. La Cámara de Diputados ya dio media sanción a la integración en las diversas currículas escolares de programas de prevención sobre el uso y abuso de sustancias legales e ilegales. Se pondrá especial atención a los institutos de menores que dependen del Ministerio de Desarrollo Social, tal como indicó el voto de Fayt, mediante acuerdos complementarios al convenio marco de colaboración con el ministerio de Justicia y derechos humanos. También se impulsará el proyecto del diputado fueguino Leonardo Gorbacz, ya aprobado en su Cámara, que contempla diversos modelos de asistencia, prevención y tratamiento. Bastaría un decreto para ajustar las competencias de la Sedronar a la ley de ministerios. Una ley sería necesaria para hacer de la Anmat y el ministerio de Producción la autoridad de aplicación de precursores químicos en sustancias farmacéuticas e industriales.
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